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Costa Rica. La responsabilidad del Estado en el acceso al derecho de la vivienda digna

Costa Rica, Febrero 2015


por 

Paulo Hidalgo Cortés / Oficial de Proyectos
de la Fundación Promotora de Vivienda, FUPROVI;
licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad de Costa Rica.

  1. El Rol del Estado

El acceso a la vivienda digna como derecho fundamental es reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

La primera reza en su artículo 25, apartado 1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…”.

El segundo sostiene en su artículo 11: “Toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado para sí misma y para su familia, incluyendo alimentación, vestido y vivienda adecuadas y una mejora continuada de las condiciones de existencia, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…”

A pesar de que la mayoría de estados en el mundo han firmado estos dos documentos, el derecho a la vivienda digna sigue siendo esquivo para una parte importante de la población mundial. Al respecto, ¿cuál es el rol del Estado?

Desde los autores clásicos como Locke, Montesquieu y Rousseau se ha pensado al Estado como un acuerdo o convenio general entre los individuos, cuyo fin primordial es asegurar el respeto y cumplimiento de los derechos individuales y el bien común de la sociedad. A partir de esta visión y conforme se avanzó en una concepción de los derechos humanos como condiciones necesarias para la realización de la persona[1], el Estado se convierte en el principal garante de éstos, al ser la institución llamada a promover y defender el bienestar de toda la población en su territorio.

Sin embargo, los estados no siempre han sido eficaces al hacer valer el cumplimiento de todos los derechos humanos.  Son distintas las causas históricas, políticas, sociales y económicas que limitan el accionar de la Administración Pública en diversos contextos para proteger y hacer efectivos los derechos  individuales y colectivos de las personas. Los grupos sociales con menos acceso a recursos financieros, productivos y tecnológicos son aquellos más afectados por el incumplimiento del accionar estatal para hacer valer sus derechos fundamentales.  

Un informe del Consejo Internacional para Estudios de Derechos Humanos[2] repasa cuáles son los grupos sociales que han sido más excluidos del disfrute efectivo de sus derechos humanos, sin implicar que sean las únicas poblaciones marginadas: “…cuatro grupos de personas que tienden a estar excluidos del acceso a derechos que les corresponden por ley, o a servicios esenciales para la protección de sus derechos: (i) los pobres; (ii) las minorías raciales, étnicas y marginadas, incluidas las comunidades ‘indígenas’; (iii) los emigrantes, las personas forzadas a desplazarse (sea en el interior de un mismo país o a otros países) o las personas ‘indocumentadas’ o sin ciudadanía; y (iv) las mujeres, en todos estos grupos y en general.”[3]

Al respecto, organizaciones internacionales como la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, por sus siglas en inglés, Food and Agriculture Organization of the United Nations), reconocen que el acceso a la tierra es vital para poder disfrutar, entre otras cosas, de una vivienda digna y servicios básicos: “A lo largo de la historia, la tierra ha sido considerada como una fuente principal de riqueza, situación social y poder. Es la base para la vivienda, los alimentos y las actividades económicas, la fuente más importante de oportunidades de empleo en las zonas rurales y un recurso cada vez más escaso en los núcleos urbanos. El acceso al agua y a otros recursos, así como a servicios básicos tales como el saneamiento y la electricidad, está condicionado en muchos casos al acceso a los derechos sobre la tierra. La disposición y posibilidad de invertir a largo plazo en la tierra cultivable y en la vivienda dependen directamente de la protección que otorga la sociedad a los titulares de los derechos.”[4]

No obstante a nivel mundial, la propiedad de la tierra –para facilitar entre otras cosas la constitución de viviendas dignas–excluye a grupos que son claves para las distintas cadenas productivas, pero que al mismo tiempo son discriminados en el ejercicio de sus derechos, como las mujeres campesinas. Esta situación es vivida de manera particular en Latinoamérica: “Actualmente se calcula que existen 1.6 billones de mujeres campesinas (más de la cuarta parte de la población mundial), pero sólo el 2% de la tierra es propiedad de ellas y reciben únicamente el 1% de todo el crédito para la agricultura. En los países de América Latina y el Caribe, las mujeres rurales también deben enfrentar cotidianamente situaciones de discriminación y condiciones de pobreza que deben superar para lograr su manutención y sobrevivencia, y la de su grupo familiar.”[5]

Ante este panorama, cabe preguntarse: si el Estado es el principal garante de los derechos fundamentales, incluyendo el acceso a vivienda digna, ¿qué políticas específicas debería implementar para asegurar un ejercicio más efectivo de este derecho y de qué manera?

Para una comprensión del accionar desde la institucionalidad pública al respecto, podemos valernos del enfoque de la Teoría de Sistemas y los aportes del politólogo canadiense David Easton. Según la obra de este autor, el Estado y sus instituciones son parte del sistema político; éste recibe demandas y apoyos del contexto o ambiente que lo rodea, los cuales pueden catalogarse como “inputs” o insumos; a partir de estos insumos, el sistema político toma decisiones y acciones denominadas “outputs” o productos, los cuales envía de vuelta al contexto o entorno[6]. Dichos “outputs” son las políticas públicas que el sistema formula e implementa a partir de las demandas o “inputs” que recibe.

Este enfoque sistémico de Easton explica de manera relativamente sencilla el funcionamiento no sólo de las instituciones públicas, sino de todo el sistema político de manera general, sin que por ello se obvien las distintas interacciones que intervienen en los procesos de formulación y ejecución. Este modelo explicativo se representa gráficamente de la siguiente forma:

Aplicando el modelo sistémico de Easton, el Estado y sus instituciones recogen las demandas de vivienda digna que realiza la población y son los responsables directos de solucionarlas, por medio de políticas públicas para que este derecho sea accesible a la mayor proporción posible de la población.

No obstante, como se reflexionó anteriormente, distintas causas estructurales impiden que las instituciones públicas resuelvan de manera eficiente las demandas de la población, como el acceso a la tierra y la vivienda, particularmente de grupos sociales vulnerables. Conviene abordar un caso particular en Latinoamérica, que ha brindado soluciones de vivienda digna a la población, el modelo implementado en Costa Rica.

  1. El caso de Costa Rica

En Costa Rica, se ha logrado conformar un sistema financiado solidariamente, por medio de los impuestos de todos los asalariados, aportes de patronos y otros fondos públicos, para contribuir a brindar vivienda digna a la población. Por medio de la ley número 7052 del 13 de noviembre de 1986 se creó el Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (SFNV) junto al Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) como su entidad rectora. A través de este sistema, el Estado costarricense otorga subsidios denominados bonos de vivienda, así como el fomento del ahorro y el otorgamiento de créditos, para contribuir a que las familias construyan una solución habitacional, o bien mejoren aquella con la que cuentan.

El SFNV se financia de dos fuentes principales: a) el Fondo Nacional para Vivienda (FONAVI) conformado principalmente con los aportes del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social al que cotizan las y los trabajadores; b) el Fondo de Subsidios para la Vivienda (FOSUVI) financiado por el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares[7] y el presupuesto nacional aprobado por la Asamblea Legislativa. Se trata entonces de un sistema financiado solidariamente entre la sociedad costarricense, incluyendo patrones, trabajadores y el Estado, a favor del bien del común y sobre todo, de sectores más desfavorecidos.

 El subsidio lo pueden recibir aquellas familias que perciben entre todos sus ingresos mensuales una suma no mayor a seis salarios mínimos[8] y que además, no hayan recibido el bono anteriormente[9]. Otros requisitos incluyen: tener un núcleo familiar constituido[10]; si el subsidio se utiliza para construir una vivienda nueva, no poseer ninguna propiedad inmueble además de aquella en la cual se construirá la vivienda; si se trata de un mejoramiento de vivienda, sólo podrá poseer dicha propiedad; de la misma forma debe poseer determinadas condiciones legales[11].

El subsidio también está disponible para familias con personas extranjeras entre sus miembros, que sean residentes permanentes en el país con un estatus migratorio regular.  

Las  familias que tienen ingresos mensuales menores o iguales a un salario y medio mínimo de un obrero no especializado de la construcción[12], reciben el monto total del bono que aprueba la Junta Directiva del BANHVI. Las familias que superan estos ingresos pero no ganan una cantidad mayor de más de seis salarios mínimos, pueden adquirir un crédito. Dependiendo del ingreso de la familia, así es la cantidad de bono y crédito que recibe: entre mayores ingresos mensuales, menor es el bono y mayor el crédito y viceversa[13].

Según el artículo 59 de la Ley del SFNV, los casos especiales que presentan mayor vulnerabilidad social y que perciben entre sus ingresos mensuales menos de un salario y medio mínimo pueden recibir un monto superior al bono ordinario según sea valorado cada caso y sea aprobado por la Junta Administrativa del BANHVI. Se trata de:

  • familias en las que uno o más de sus miembros tiene algún grado de discapacidad
  • adultos mayores de 65 años que vivan solos
  • familias que vivan en asentamientos informales (precarios)
  • familias afectadas por situaciones de emergencia.

Entre las funciones del BANHVI destacan definir las políticas de financiamiento en materia de vivienda de interés social, distribuir los recursos del subsidio entre entidades autorizadas, incentivar el ahorro y aprobar las solicitudes del bono familiar de la vivienda. No atiende directamente al público, sino que lo hace por medio de entidades autorizadas, las cuales son las responsables de tramitar las solicitudes de bonos, otorgar créditos y velar porque los recursos de los bonos y créditos se destinen exclusivamente a la construcción o mejoras de una vivienda, o bien de infraestructura comunal. Entre las entidades financieras autorizadas del SFNV destacan mutuales, cooperativas, bancos públicos y privados y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) entre otras[14].

El SFNV implementado en Costa Rica constituye un ejemplo de cómo el Estado –siguiendo un esquema de gestión solidaria desde diversos sectores de la sociedad– ha articulado soluciones de vivienda digna ante las demandas de su población por el cumplimiento de este derecho. Es un sistema bastante sólido financieramente con casi 30 años de existencia, particular en Latinoamérica y que ha beneficiado a una gran cantidad de familias en todo el país.

  1. ¿Cómo lograr un mayor acceso a la vivienda digna?

Según el modelo explicativo de Easton, el SFNV implementado en Costa Rica constituye una acción articulada desde el sistema político para responder a las demandas de vivienda digna de la población. Este sistema ha resultado sostenible en el tiempo en parte debido a que su financiamiento depende de los aportes solidarios de la sociedad y se administra desde una sólida institucionalidad pública. El SFNV ha beneficiado de manera particular a aquellos sectores sociales más vulnerables, por medio del otorgamiento de bonos especiales para cubrir el valor de la solución habitacional.

A partir de esta experiencia puede afirmarse que son necesarios los siguientes factores para asegurar acciones sostenibles desde el Estado a favor de que la mayoría de las personas gocen del derecho a una vivienda diga:

  • una institucionalidad pública sólida y estable, que priorice entre sus acciones la atención de los grupos sociales más vulnerables
  • destinar los aportes solidarios de la gran mayoría de la sociedad en favor del bien común
  • favorecer la articulación de esfuerzos desde el Estado con actores públicos y privados.

A pesar de la solidez del SFNV de Costa Rica, éste también tiene limitaciones y no puede resolver por sí sólo todas las demandas por acceso a vivienda digna, tanto con respecto a mejoras de viviendas constituidas como a acceso a nuevas soluciones habitacionales. Aunque el Estado es el principal responsable de salvaguardar y hacer efectivo este derecho, para encausar su accionar no sólo debe articular esfuerzos con otros actores, como lo es el caso del BANHVI que tramita los bonos a través de entidades financieras autorizadas, sino también estructurar sus políticas a partir de la participación activa de la población organizada.

Una institución que comparte esta visión es la Fundación Promotora de Vivienda (FUPROVI), entidad privada con casi 30 años de existencia, la cual apoya las iniciativas de grupos de familias que se han organizado para resolver sus situaciones de vivienda. FUPROVI brinda asesoría técnica, para que estos grupos organizados puedan gestionar procesos constructivos a fin no sólo de contar con viviendas dignas, sino contribuir a la generación de comunidades que de manera organizada gestionan su desarrollo[15]. Los proyectos habitacionales gestionados entre FUPROVI y las comunidades organizadas son financiados por medio del bono familiar de la vivienda del SFNV.

Estos procesos implican una articulación interesante entre las comunidades organizadas, una fundación privada y el Estado costarricense a través del SFNV. El Estado está llamado a impulsar iniciativas gestionadas directamente desde la misma organización comunal y éstas tendrán mayores posibilidades de resultar exitosas si reciben una asesoría técnica adecuada, que se desarrolle de manera participativa tomando en cuenta las demandas y particularidades de la población. 

Por lo tanto, un cuarto factor que favorece las acciones desde el Estado para asegurar mayor acceso de la vivienda digna esel respaldo a iniciativas gestionadas desde comunidades organizadas, acompañadas de una asesoría técnica oportuna e incluyente cuando sea necesaria. 

  1. Bibliografía consultada

 Textos

Consejo Internacional  para Estudios de Derechos Humanos (2004). Mejorar el acceso a los derechos humanos. Suiza. En: http://www.ichrp.org/files/summaries/37/123_summary_es.pdf

Easton, D. (1965). A Framework for Political Analysis. University of Chicago Press.

Fuentes López, A. P. y otros (…). Mujeres rurales, tierra y producción: propiedad, acceso y control de la tierra para las mujeres. Tomo I. Asociación para el Desarrollo de las Mujeres Negras Costarricenses. San José, Costa Rica.  Presentación de García Durán, datos de Rural Women’s Day, “Facts on rural women”, en: www.rural.women-day.org, consultado en setiembre de 2010.

Fundación Promotora de Vivienda (FUPROVI) (2007). Conozcamos el sistema financiero nacional para la vivienda. San José, Costa Rica.

Organización de las Naciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación (FAO) (2003). Las cuestiones de género y el acceso a la tierra. Estudios sobre tenencia de la tierra 4. Roma, Italia.

 

Normativa y declaraciones

Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Ley número 7052 del 13 de noviembre de 1986 “Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda)”

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

 

 Notas

[1] Entre estas condiciones se incluye el acceso a la vivienda digna, según la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU.

[2] International Council on Human Rights Policy (ICHRP) su nombre en inglés, fue una institución internacional basada en Suiza que existió entre 1994 y 2012 cuyo objetivo básico era dar respuesta a los dilemas y retos que supone convertir los principios y estándares pro derechos humanos en políticas reales. http://www.ichrp.org/es

[3] Consejo Internacional  para Estudios de Derechos Humanos, 2004, p. 6. En http://www.ichrp.org/files/summaries/37/123_summary_es.pdf

[4] FAO, 2003, p. 5.

[5] Rural Women’s Day en presentación de García Durán en Fuentes López y otros. p. 5.

[6] Easton, D. 1965.

[7] FODESAF, es el principal instrumento de la política social selectiva en Costa Rica, atendiendo necesidades de vivienda, educación, salud y protección social. Se financia por medio de recursos provenientes del cobro del impuesto sobre las ventas y los aportes que los patrones públicos y privados deben girarle por ley.

[8] El salario mínimo en Costa Rica equivale a 247.243,00 colones, es decir 465 dólares estadounidenses aproximadamente, según datos de enero de 2015. Seis salarios mínimos representan 1.483.458,00 colones, lo que equivale a 2.785,00 dólares estadounidenses aproximadamente.

[9] Ley número 7052 del 13 de noviembre de 1986 llamada “Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda)”.

[10] Los únicos casos en los cuales una persona sola puede aspirar a recibir el bono de vivienda, son los adultos mayores de 65 años o personas  con discapacidad, que por  ingresos mensuales reciban una suma inferior a un salario y medio mínimo de un obrero  no especializado de la industria de la construcción, según el artículo 59 de la Ley del SFNV.

[11] Estas condiciones legales se aplican, por un lado, a los estados civiles de los jefes (as) de familia y la conformación de los núcleos, no pudiendo por ejemplo recibir el bono aquellos casos de personas que conviven con una pareja pero al mismo tiempo están legalmente casados con otra persona; por otro lado, en el caso de las personas extranjeras deben ser residentes permanentes con su respectiva cédula de residencia.

[12] 370.864,50 colones, equivalente a 696 dólares estadounidenses, datos de enero de 2015.

[13] FUPROVI, 2007, pp. 13-14.

[14] Ibid., p. 4.

[15] Más información sobre la metodología de FUPROVI y su trayectoria en su página electrónica oficial http://www.fuprovi.org/









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